在中国改革的历史上，铁路改革曾一度被启动，但进展明显不如其它领域改革那么顺利。今年以来，铁道部接连传出改革的消息，沉寂已久的铁路改革再度被寄予厚望，放权也成为其中最令人关注的改革内容。但铁路作为全国性的基础设施产业，具有不同于一般竞争性国有企业的特征，放权是否是解决其体制弊端的根本办法？铁路当前迫切需要解决的是发展问题还是改革问题？铁路改革如何在不伤害公共利益的前提下提高效率？这些都需要改革设计者做出全局性的周密考虑。为探讨上述问题，本报本期采访了中国银行(601988,股吧)首席经济学家曹远征、国务院发展研究中心研究员郭励弘，是为21世纪北京圆桌第294期。
铁路改革的前世今生
铁路建设是以发展为主还是以改革为主，弄清这点非常关键。
《21世纪》：在中国改革的历史上，铁路改革曾一度被启动又一度被搁浅，包括1986年的“大包干”、2000年的网运分离、2003年的跨越式发展等，铁路改革为何一波三折？
郭励弘：中国的改革是由农村家庭联产承包制开始的，承包制改革非常成功，当时好多人就认为城市里的工业、商业改革也应承包，一包就灵，所以1986年铁路也实行了“大包干”。但农业的个体小生产和社会化大生产不是一回事，不能套用，铁路包干当然会失败。
2000年的改革说明中国铁路“网运分离”是个错误。美国到现在还是网运合一的，是世界上铁路最长的国家；英国铁路一度被拆成100多家公司，“网”和“运”分别有很多公司，最后改革失败了，损失巨大。所以我不赞成盲目推行网运分离。政企分开是正确的改革方向，但表述太模糊了，政府和企业分开，国企还是要有资本管理的，所以应是政资分开，把政府的行政和资本管理分开。
曹远征：首先，中国是一个大陆国家，铁路很重要，铁路建设是以发展为主还是以改革为主，弄清这点非常关键。中国铁路发展是瓶颈还是效率问题，这在前几次改革中一直存有争议，争议的结果是2003年以后提出了跨越式的发展思路，认为铁路应以发展为主，要集中力量办大事，把铁路运输能力瓶颈问题先解决，铁道部的体制也因此维持了下来。
其次，铁路本身是比较特殊的一个行业，它是网络式的，一般所谓工业企业和其它竞争行业不太一样，其重组需要一些特别的安排，安排的方案一直有争议，是上下分离还是分拆，这取决于在重组和要达成目标之间差异的理解。
最后，铁路原先一直是军事化管理的，铁路内是非常严密的整体，其系统内连公安都有，那么首先要进行剥离，将与运输关系不大的先剥出去。过去始终是以剥为主，维持骨干运输，这就构成了今天的局面。
分拆放权还是集中统一
现在一说反垄断就要把国有企业拆分，这是一个误区。
《21世纪》：时值今日，重提铁路改革，您认为迫切需要解决的问题是什么？
曹远征：铁路就是铁路，它无法全面借鉴竞争性国企的改革模式，只能借鉴国外经验。盈利这个目标是不是现在就要去实现？一直存有争议。过去我们认为铁路效益不好的原因有两个：一是路网尚未完全形成，整体运输效果并不是很好，但就单个铁路的运输效力而言已发挥到极至；二是在这种情况下必须保持高度集中统一的安排和调度，才能满足国民经济发展所急需的产品运输，才能避免事故的出现，运量、运价因此也是管制的。在这种情况下，要想铁路有效益，达到商业化运行，首先就要解决铁路运输制约国民经济发展的瓶颈问题。
铁路究竟怎么改，目前全球有三种模型：一是上下分离的欧洲模式，路网是一个整体，运营可以拆开，有客运、货运公司等。二是日本模式，分成区域，各地区独立运营，我们也曾设想过拆成几个大区，每个大区成立一个公司，形成路网上下结合的运行模式。三是美国模式，两条铁路平行，在一条铁路线上还有另一家公司运营的铁路，它们之间互相竞争。
一般看来，平行模式浪费比较严重，我们不太赞成，所以就演变为前两种模式的选择，是上下分离还是分拆成区域公司，在这个问题上存有争议。若按区域划分公司，客观上要求这个国家各地区之间的经济发展水平大体一直，这样货流量才能比较充沛，才能盈利。中国却恰恰相反，西部铁路线非常长，建筑难度也较大，但货运、客运量都很少，因此西部公司肯定要亏损。后来我们把亏损的铁路建成独立公司，像南疆铁路公司和青藏铁路公司，它们都是有补助的。在这种情况下铁路不能拆，一旦分拆，就意味着那些公司也活不了了，不拆的话，还可以靠盈利的部分弥补亏损的部分。这就造成第二个方案，即上下分拆，如成立客运、货运公司，轨道用出租的方式，就像电力商业一样，电网是一个公司，发电端可以随便竞争。将来列车牌照可以由任何人来投标，只要按照统一的时刻表运行就可以。
在公用事业特别是轨道交通中，上下分离是比较常见的模式，如北京的四号线地铁，基础设施是北京市投资建设的，营运却是香港的一家公司，政府只负责把轨道维修好，剩下的交给公司来营运，允许赚钱。我们曾给铁道部建议过这种模式，当时也比较倾向于这种方式，铁道部也已做了相关安排，把铁路分拆成客运、牵引、货运公司。但后来有两个契机让这件事搁浅了：一是大秦铁路(601006,股吧)的出现，大秦铁路上下是一体的，等于是区域的运煤专线；二是地方铁路干线和支线的通路权问题，如果路网公司不合并所有路网，有一个铁路段我告诉你说不让过了，就涉及到通路权问题。后来因为发展问题更重要，铁路改革就被淹没了。
后来的高铁又是另一种分拆方式，高铁是一家公司，原有的轨道是另一家公司，现在和过去的条件不太一样，几乎有点像美国模式了，如在京沪铁路旁加了一条高铁，两条几乎是平行线，只不过一个跑客运，一个跑货运，各自是一家独立的公司，客货分离了，可能会成为这种模式。
郭励弘：中国铁路是国资中的另类。从建设速度看，解放初是2.2万公里运营线路，现在是8.6万公里，已超越俄罗斯，成为全世界铁路总长第二的国家。建国60年以来，我们建了6.4万公里铁路，而印度过去80年只建了1.4万公里。从运营来看，根据2006年的数据，我国铁路旅客周转量、完成货物发送量、完成换算周转量和运输密度，分别是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。从创新来看，现在高铁总里程、运营时速双双居世界第一，引进、消化、吸收再创新是高铁的创新模式。
我国铁路同时也有很多问题，需要改革。过去谈的国企改革多针对竞争性领域，铁路是基础设施领域；基础设施多是地方性的，铁路则是全国性的。所以，铁路改革不能简单套用以往的经验，必须认清改革的目的和方向。
我认为拆分的思路是错误的。国有资本只有统一才能实现“市场换技术”，铁路好就好在从来没被拆过。在高铁技术谈判中，铁道部明令统一对外，下属的几个机车车辆厂不能单独谈判，法日德三国为争夺我国市场，不得不大幅降低技术转让费用。
现在一说反垄断就要把国有企业拆分，这是一个误区。政府垄断和厂商垄断不同，政府垄断是不让民营进来，厂商垄断则是一家企业占有相当一部分市场。我们要反的是政府垄断，但应该注意保护厂商垄断，任何产业中都有相当规模的企业。过去在很多领域改革中，政府拆分了大国企，但结果还是不让民营进来，还是政府垄断。中国铁路不应为了竞争而拆分，竞争是不同资本的竞争，同一资本并不构成竞争。市场经济国家绝没有一个投资人出钱建两个汽车厂，让它们互相竞争的。铁路改革应考虑让民营进来，民营以什么方式进来，可以探讨，比如保住存量，放开增量。
市场化与公共利益之争
铁路改革要立足长远，从更好地实现公益性的角度来进行顶层设计。
《21世纪》：您如何设想未来的铁路改革？作为事关民生问题的重要部门，铁路如何在市场化与公共利益之间取得平衡？
曹远征：首先，对于中国这个国家来说，先清晰主业，把铁路干什么弄清楚，再把一些附属的东西剥出去。公益性或是不盈利的，做一个单独安排，像青藏铁路、南疆铁路等。
其次，在这个基础上，如果是商业化营运，最好的改革方式就是上下分离，路仍然需要国家补助，但至少可以把营运部分放开了竞争，在某种程度上部分满足商业化目标。
最后，要形成公路、铁路、航空业之间的竞争，使整个运输体制趋于合理化。现在铁路票价太便宜，大家都走铁路，这会引起路网结构或投资结构的不合理。如果能够竞争，人们就一定会选择一种合适的出行方式，如100、200公里以内是汽车，500公里以内是铁路，1000公里以上就是飞机，现在不管多少公里都是铁路，这跟价格有很大关系。
关键是要弄清楚铁路要发展还是要改革？要发展的话，可以集中一两年时间，用市场换技术，把资源全部集中在上面，这是高铁快速发展的原因，也是高铁覆盖率很高的原因。但它带来的负面作用也很清楚。
现在可能改革的问题越来越重要，因为按照铁道部的规划，2020年的铁路建成计划，大概到明年就已经完成了91%，高铁基本建成，后面就是如何营运赚钱，如何让营运更有效率的问题了，我们不能指望高铁300公里、400公里弄成飞机那么快吧？技术进步至少应该告一个段落了吧？这时候是不是就应该提出改革优先了？
郭励弘：铁路不需要在市场化和公共利益之间取得平衡，铁路首先要确保公益性，不能为了任何商业利益而损害公益性。铁路改革首先要实现政资分开，铁道部应将行政管理和资本管理分开。有了独立的资本管理，铁路经营部分可以公司化，成立中铁公司。铁道部要管两块：资本管理和行政管理。资本管理是管中铁公司，行政管理是管全国其它铁路，包括市场准入、技术、安全性标准等。
政企分开之后成立的中铁公司不同于其它市场经济的公司。在监管考核方面，不能以盈利为标准，而要进行特殊设计，这些都不是现有的《公司法》能解决的问题。因为铁路的公益性极强，要承担相当大的政府意愿，需要有《特殊公司法》来规定其运营。如主辅分离，哪些辅业不许干，为什么？因为国家给予铁路垄断地位，是出于公益性的考虑，不是让它与民争利的，在这个前提下主辅分离，有法律依据。当然，也要解决下岗职工问题，可以通过成立民营公司或卖出企业的方式，合理安置辅业的下岗职工。
每年春运，铁道部就成为众矢之的。但春运不是铁道部的问题，而是中国城市化的问题，农民变不成市民，就形成大规模的人口迁移。再怎么发展铁路，也不可能解决上亿人的春运问题。铁道部也不可能按照春运的运输能力来建铁路，那样春运一过去，闲置的铁路怎么办？因此，铁路改革要立足长远，从更好地实现公益性的角度来进行顶层设计。