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          『评论』铁路:改革还是发展
          时间:2012-2-4 16:03:56 来源: 作者: 点击率:1738

        在中国改革的历史上,铁路改革曾一度被启动,但进展明显不如其它领域改革那么顺利。今年以来,铁道部接连传出改革的消息,沉寂已久的铁路改革再度被寄予厚望,放权也成为其中最令人关注的改革内容。但铁路作为全国性的基础设施产业,具有不同于一般竞争性国有企业的特征,放权是否是解决其体制弊端的根本办法?铁路当前迫切需要解决的是发展问题还是改革问题?铁路改革如何在不伤害公共利益的前提下提高效率?这些都需要改革设计者做出全局性的周密考虑。为探讨上述问题,本报本期采访了中国银行(601988,股吧)首席经济学家曹远征、国务院发展研究中心研究员郭励弘,是为21世纪北京圆桌第294期。

        铁路改革的前世今生

        铁路建设是以发展为主还是以改革为主,弄清这点非常关键。

        《21世纪》:在中国改革的历史上,铁路改革曾一度被启动又一度被搁浅,包括1986年的“大包干”、2000年的网运分离、2003年的跨越式发展等,铁路改革为何一波三折?

        郭励弘:中国的改革是由农村家庭联产承包制开始的,承包制改革非常成功,当时好多人就认为城市里的工业、商业改革也应承包,一包就灵,所以1986年铁路也实行了“大包干”。但农业的个体小生产和社会化大生产不是一回事,不能套用,铁路包干当然会失败。

        2000年的改革说明中国铁路“网运分离”是个错误。美国到现在还是网运合一的,是世界上铁路最长的国家;英国铁路一度被拆成100多家公司,“网”和“运”分别有很多公司,最后改革失败了,损失巨大。所以我不赞成盲目推行网运分离。政企分开是正确的改革方向,但表述太模糊了,政府和企业分开,国企还是要有资本管理的,所以应是政资分开,把政府的行政和资本管理分开。

        曹远征:首先,中国是一个大陆国家,铁路很重要,铁路建设是以发展为主还是以改革为主,弄清这点非常关键。中国铁路发展是瓶颈还是效率问题,这在前几次改革中一直存有争议,争议的结果是2003年以后提出了跨越式的发展思路,认为铁路应以发展为主,要集中力量办大事,把铁路运输能力瓶颈问题先解决,铁道部的体制也因此维持了下来。

        其次,铁路本身是比较特殊的一个行业,它是网络式的,一般所谓工业企业和其它竞争行业不太一样,其重组需要一些特别的安排,安排的方案一直有争议,是上下分离还是分拆,这取决于在重组和要达成目标之间差异的理解。

        最后,铁路原先一直是军事化管理的,铁路内是非常严密的整体,其系统内连公安都有,那么首先要进行剥离,将与运输关系不大的先剥出去。过去始终是以剥为主,维持骨干运输,这就构成了今天的局面。
        分拆放权还是集中统一
        现在一说反垄断就要把国有企业拆分,这是一个误区。
        《21世纪》:时值今日,重提铁路改革,您认为迫切需要解决的问题是什么?
        曹远征:铁路就是铁路,它无法全面借鉴竞争性国企的改革模式,只能借鉴国外经验。盈利这个目标是不是现在就要去实现?一直存有争议。过去我们认为铁路效益不好的原因有两个:一是路网尚未完全形成,整体运输效果并不是很好,但就单个铁路的运输效力而言已发挥到极至;二是在这种情况下必须保持高度集中统一的安排和调度,才能满足国民经济发展所急需的产品运输,才能避免事故的出现,运量、运价因此也是管制的。在这种情况下,要想铁路有效益,达到商业化运行,首先就要解决铁路运输制约国民经济发展的瓶颈问题。
        铁路究竟怎么改,目前全球有三种模型:一是上下分离的欧洲模式,路网是一个整体,运营可以拆开,有客运、货运公司等。二是日本模式,分成区域,各地区独立运营,我们也曾设想过拆成几个大区,每个大区成立一个公司,形成路网上下结合的运行模式。三是美国模式,两条铁路平行,在一条铁路线上还有另一家公司运营的铁路,它们之间互相竞争。
        一般看来,平行模式浪费比较严重,我们不太赞成,所以就演变为前两种模式的选择,是上下分离还是分拆成区域公司,在这个问题上存有争议。若按区域划分公司,客观上要求这个国家各地区之间的经济发展水平大体一直,这样货流量才能比较充沛,才能盈利。中国却恰恰相反,西部铁路线非常长,建筑难度也较大,但货运、客运量都很少,因此西部公司肯定要亏损。后来我们把亏损的铁路建成独立公司,像南疆铁路公司和青藏铁路公司,它们都是有补助的。在这种情况下铁路不能拆,一旦分拆,就意味着那些公司也活不了了,不拆的话,还可以靠盈利的部分弥补亏损的部分。这就造成第二个方案,即上下分拆,如成立客运、货运公司,轨道用出租的方式,就像电力商业一样,电网是一个公司,发电端可以随便竞争。将来列车牌照可以由任何人来投标,只要按照统一的时刻表运行就可以。
        在公用事业特别是轨道交通中,上下分离是比较常见的模式,如北京的四号线地铁,基础设施是北京市投资建设的,营运却是香港的一家公司,政府只负责把轨道维修好,剩下的交给公司来营运,允许赚钱。我们曾给铁道部建议过这种模式,当时也比较倾向于这种方式,铁道部也已做了相关安排,把铁路分拆成客运、牵引、货运公司。但后来有两个契机让这件事搁浅了:一是大秦铁路(601006,股吧)的出现,大秦铁路上下是一体的,等于是区域的运煤专线;二是地方铁路干线和支线的通路权问题,如果路网公司不合并所有路网,有一个铁路段我告诉你说不让过了,就涉及到通路权问题。后来因为发展问题更重要,铁路改革就被淹没了。
        后来的高铁又是另一种分拆方式,高铁是一家公司,原有的轨道是另一家公司,现在和过去的条件不太一样,几乎有点像美国模式了,如在京沪铁路旁加了一条高铁,两条几乎是平行线,只不过一个跑客运,一个跑货运,各自是一家独立的公司,客货分离了,可能会成为这种模式。
        郭励弘:中国铁路是国资中的另类。从建设速度看,解放初是2.2万公里运营线路,现在是8.6万公里,已超越俄罗斯,成为全世界铁路总长第二的国家。建国60年以来,我们建了6.4万公里铁路,而印度过去80年只建了1.4万公里。从运营来看,根据2006年的数据,我国铁路旅客周转量、完成货物发送量、完成换算周转量和运输密度,分别是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。从创新来看,现在高铁总里程、运营时速双双居世界第一,引进、消化、吸收再创新是高铁的创新模式。
        我国铁路同时也有很多问题,需要改革。过去谈的国企改革多针对竞争性领域,铁路是基础设施领域;基础设施多是地方性的,铁路则是全国性的。所以,铁路改革不能简单套用以往的经验,必须认清改革的目的和方向。
        我认为拆分的思路是错误的。国有资本只有统一才能实现“市场换技术”,铁路好就好在从来没被拆过。在高铁技术谈判中,铁道部明令统一对外,下属的几个机车车辆厂不能单独谈判,法日德三国为争夺我国市场,不得不大幅降低技术转让费用。
        现在一说反垄断就要把国有企业拆分,这是一个误区。政府垄断和厂商垄断不同,政府垄断是不让民营进来,厂商垄断则是一家企业占有相当一部分市场。我们要反的是政府垄断,但应该注意保护厂商垄断,任何产业中都有相当规模的企业。过去在很多领域改革中,政府拆分了大国企,但结果还是不让民营进来,还是政府垄断。中国铁路不应为了竞争而拆分,竞争是不同资本的竞争,同一资本并不构成竞争。市场经济国家绝没有一个投资人出钱建两个汽车厂,让它们互相竞争的。铁路改革应考虑让民营进来,民营以什么方式进来,可以探讨,比如保住存量,放开增量。
        市场化与公共利益之争
        铁路改革要立足长远,从更好地实现公益性的角度来进行顶层设计。
        《21世纪》:您如何设想未来的铁路改革?作为事关民生问题的重要部门,铁路如何在市场化与公共利益之间取得平衡?
        曹远征:首先,对于中国这个国家来说,先清晰主业,把铁路干什么弄清楚,再把一些附属的东西剥出去。公益性或是不盈利的,做一个单独安排,像青藏铁路、南疆铁路等。
        其次,在这个基础上,如果是商业化营运,最好的改革方式就是上下分离,路仍然需要国家补助,但至少可以把营运部分放开了竞争,在某种程度上部分满足商业化目标。
        最后,要形成公路、铁路、航空业之间的竞争,使整个运输体制趋于合理化。现在铁路票价太便宜,大家都走铁路,这会引起路网结构或投资结构的不合理。如果能够竞争,人们就一定会选择一种合适的出行方式,如100、200公里以内是汽车,500公里以内是铁路,1000公里以上就是飞机,现在不管多少公里都是铁路,这跟价格有很大关系。
        关键是要弄清楚铁路要发展还是要改革?要发展的话,可以集中一两年时间,用市场换技术,把资源全部集中在上面,这是高铁快速发展的原因,也是高铁覆盖率很高的原因。但它带来的负面作用也很清楚。
        现在可能改革的问题越来越重要,因为按照铁道部的规划,2020年的铁路建成计划,大概到明年就已经完成了91%,高铁基本建成,后面就是如何营运赚钱,如何让营运更有效率的问题了,我们不能指望高铁300公里、400公里弄成飞机那么快吧?技术进步至少应该告一个段落了吧?这时候是不是就应该提出改革优先了?
        郭励弘:铁路不需要在市场化和公共利益之间取得平衡,铁路首先要确保公益性,不能为了任何商业利益而损害公益性。铁路改革首先要实现政资分开,铁道部应将行政管理和资本管理分开。有了独立的资本管理,铁路经营部分可以公司化,成立中铁公司。铁道部要管两块:资本管理和行政管理。资本管理是管中铁公司,行政管理是管全国其它铁路,包括市场准入、技术、安全性标准等。
        政企分开之后成立的中铁公司不同于其它市场经济的公司。在监管考核方面,不能以盈利为标准,而要进行特殊设计,这些都不是现有的《公司法》能解决的问题。因为铁路的公益性极强,要承担相当大的政府意愿,需要有《特殊公司法》来规定其运营。如主辅分离,哪些辅业不许干,为什么?因为国家给予铁路垄断地位,是出于公益性的考虑,不是让它与民争利的,在这个前提下主辅分离,有法律依据。当然,也要解决下岗职工问题,可以通过成立民营公司或卖出企业的方式,合理安置辅业的下岗职工。
        每年春运,铁道部就成为众矢之的。但春运不是铁道部的问题,而是中国城市化的问题,农民变不成市民,就形成大规模的人口迁移。再怎么发展铁路,也不可能解决上亿人的春运问题。铁道部也不可能按照春运的运输能力来建铁路,那样春运一过去,闲置的铁路怎么办?因此,铁路改革要立足长远,从更好地实现公益性的角度来进行顶层设计。

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