[摘要]从我国轨道交通建设投融资现状出发,分析其存在的问题,在归纳了轨道交通建设投融资模式的基础上,讨论了轨道交通BT融资模式,并重点以南京地铁二号线为例,研究城市轨道交通投融资的新途径。

[关键词]城市轨道交通;投融资;BT模式
 
      目前我国大、中城市道路堵塞、车辆拥挤、交通秩序混乱问题日益突出,用地省、运能大、节约能源、环境污染小和乘坐安全、舒适、快捷的城市轨道交通渐渐受到青睐。纵观世界各国地铁开发利用的发展历程,一个国家人均GDP在500美元以上时,地铁开发利用成为需要;当人均GDP进入500～2000美元阶段时,地铁得到较为广泛的开发;当人均GDP在2000美元以上时,城市地铁开发利用将向高水平发展。我国目前人均GDP已超过1000美元,一些大城市更是远超于此,所以,我国已经形成一股兴建城市轨道交通的热潮,但是城市轨道交通投资巨大,建设期长,经济效益较低,我国城市轨道交通项目建设的投融资体制越来越难以适应快速发展的项目建设的需要。因此,需要创新轨道交通投融资体制,运用市场机制,吸引多元投资主体参与,探索适合我国国情的新的有效的投融资模式。

1 我国城市轨道交通建设投融资发展状况

1.1 现状

目前,我国已建成或正在建设的各城市轨道交通项目的资金来源主要有:市财政直接投资,约占总投资的30%～100%;区政府投资(沿线直接受益的各区政府承担的地面拆迁费和轨道交通车站的建设资金),约占总投资的20%～30%;土地出让或开发收益收入,约占总投资的10%～50%;国内银行贷款,约占总投资的30%～60%;国外政府贷款或国外银行贷款,约占总投资的20%～60%;其它社会集资,约占总投资的5%～15%。可见,我国城市轨道交通建设投融资模式是以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。这样不仅会给地方政府造成更加沉重的财政负担,而且近些年地方政府可支配财力相当有限,继续承担二期、三期等后期工程主要建设资金也是不可能的。

1.2 存在的问题

由上述我国轨道交通建设投融资现状分析可以看出,我国在投融资模式方面还存在很多问题:

(1)投资主体和投资模式单一,过于依赖政府拨款和银行贷款

国内轨道交通建设的投资主要由地方政府承担,而且当前我国资本市场尚不成熟,银行储蓄仍是国内资金的主要渠道,这种传统的拨款加贷款的模式显然不能适应轨道交通的发展需要。城市轨道交通的社会价值、作用虽然得到充分肯定,但由于一直无法量化或无法提供相应的经济回报,也是城市轨道交通项目只能依靠政府投资和维持的原因之一。

(2)民营性质的企业集团和私人性质的企业集团参与较少

主要原因是项目本身市场价值不高,对民间资本吸引力不够,投资积极性不高。当前我国资本市场又尚不成熟,缺乏起码的商业可行性。轨道交通需要的投资者应是那些实力雄厚、经营业绩优异的大型企业,而这类企业内部对于资本的使用都是按照严格的标准来管控的。投融资问题解决的难点在于盈利模式问题,即如何顺利地解决盈利模式问题,使地铁成为盈利性行业。但地铁盈利是个世界性难题。因而如何结合本地的实情,适时建立适合本地情况的地铁盈利模式是十分重要的。

(3)在投融资体制改革中,政府和企业定位不清晰到底由政府还是企业作为轨道交通建设和运营的主体考虑投融资问题并不明确,以致于政府与企业在投融资问题上经常存在一定的分歧。企业一定意义上仍属于政府的派出机构,不属于真正意义上的企业,因此,它们的经营行为很难实现市场化。这也影响了城市轨道交通建设的投融资。

因此,如何吸引民间资金,逐步实现融资方式多样化、融资工具市场化是进一步深入投融资体制改革的关键。

1.3 城市轨道交通投融资方式浅析

从经济学角度看,城市轨道交通项目属于准公共产品,具有准经营性。理论上准公共产品既可以由政府直接提供,也可在政府给予补助的条件下由私人部门通过市场提供,即公私合作的方式。

由谁投资、如何投融资以及项目建成后如何经营运作,是地铁投融资非常关键的问题。因此,投融资主体构成与经营方式的不同的组合,决定了各种投融资模式的基本特征。从国际上看,地铁经营体制一般有以下几种基本形式:(1)政府投资,由政府行政机构直接经营管理;(2)政府投资,设立国有独资企业进行经营管理;(3)政府投资,通过招标,以签订租赁合同或特许合同的方式,委托专业公司经营管理;(4)项目融资,特许经营,如BOT、BOO、BT等模式;(5)多元化的市场融资,由股份制公司进行经营管理。各模式基本特征如表1。

从世界范围看,真正采用纯政府财政投资模式的国家或城市很少,而且针对我国目前的实际情况,光靠政府投入是远远不够的,必须引入商业化投资运作的方法才能加大轨道交通建设资金的筹集力度。轨道交通商业化投融资的途径有很多,如融资租赁、PPP、BOT、世界银行贷款项目的联合融资等方式。本文重点讨论城市轨道交通建设的BT融资方式。

2 BT融资模式简介

BT(Build-Transfer,即建设-转让)项目融资,是指投资人(同时为承建人)将某项基础设施建成后,直接转让给政府相关部门,政府以支付转让费的形式将投资人与该项目设施有关的权利购回。BT项目融资的模式可以大大缓解政府对于基础设施的巨额投资压力,提高基础设施的建设效率和使用效率,分散基础设施建设的风险。该融资模式往往不需政府担保,不增加外债,不影响政府对项目的所有权,而由各参与方共同承担风险,因而已越来越多地被各地政府在市政尤其是非经营性基础设施项目的融资中采用。

3 以南京地铁二号线为例的BT投融资模式的实证研究

3.1 项目概况

南京是国际上看好的21世纪亚太地区最具发展前景的城市之一,目前拥有总人口640万,城市化水平74%,到2010年将达到80%以上,城市人口高度密集,交通流量大。南京地铁的修建对解决南京城市交通拥挤问题、保护南京古城风貌、提升南京城市现代化水平有重大积极的影响。

据南京市目前城市规划,2050年南京市的轨道交通线网将由9条地铁线、4条轻轨线构成共计433公里的网络。按目前南京地铁一期工程综合造价每公里3.92亿元,需要约两千亿的资金,这对于2005年财政收入达到511亿元的南京市来讲是一笔巨大的开支。在单一政府投入模式下,政府财政面临巨大压力,因而创新投融资体制、大量吸收民间资本、实现投资主体的多元化是必由之路。

南京地铁二号线全长有67.4公里,从龙潭到板桥南,有32个站点,途经仙林、孝陵卫、明故宫、新街口、汉中门、莫愁湖、河西等。其中二号线一期工程全长25.15千米,计划投资104.5亿元,将于2009年竣工通车。下面以南京地铁二号线土建D2-TA05标BT项目为例,包括:元通站、所街站和集庆门大街站三个地下车站的土建工程;元通站-向兴路站-所街站-集庆门站三区间盾构隧道的土建工程和向兴路站部分未完工程。项目开工时间为2006年3月,建设工期26个月,2008年4月30日建成通车。

3.2 投融资方案的分析研究

南京地铁二号线融资方式与一号线不同,二号线一期工程建设资金主要由地铁公司通过南京市财政拨款和自筹获得,自筹资金的标段将采用BT模式进行融资建设。

3.2.1 BT模式运作

从招标人的角度来说,其运作程序应该包括以下7个环节,如图1所示。

3.2.2 项目资本金来源及使用计划

以土建D2-TA05标为例,南京地铁二号线一期工程土建D2-TA05标BT项目总投资估算约为7亿元,其中:工程建设费用总额5.91亿元,融资费用1.09亿元。中国铁道建筑总公司中标将组建南京地铁二号线一期工程土建D2-TA05标BT项目公司,招标人要求项目自有资金的投入不得低于工程建设费的35%,公司拟出资2.1亿元,占工程建设费的35.5%,建设期的债务资金投入占工程建设费的64.5%,这部分资金需要向银行进行融资。
 

3.2.3 项目投资回收计划

2009年4月30日(股权转让变更登记手续办理完毕一年后的14天内)前,招标回购总投资额的30%;2010年4月30日(股权转让变更登记手续办理完毕二年后的14天内)前,回购总投资额的30%;2011年4月30日(股权转让变更登记手续办理完毕三年后的14天内)前,回购总投资的剩余款项。假定建设期内资金均匀投入到项目中,投标人注入到项目公司的自资金为2.1亿元,其余均为银行贷款。银行贷款按现行三年期基准利率(5.76%)算。银行贷款均在每月初从银行提取,按月于每月末向银行支付利息。项目资本金收益按银行同期贷款利率计算,由招标人在回购时一并支付。
 

3.3 经验总结

南京地铁二号线一期工程采用了BT模式,可以更好地减轻政府的财政压力、提高地铁的经营效率。其优缺点分析如下:

优点:项目融资的所有责任都转移给民营企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任;政府可以避免大量的项目风险;组织结构简单,政府部门和民营企业协调容易;项目回报率明确,严格按中标价实施,政府和民营企业之间利益纠纷少。

缺点:项目前期过长,投标费用增加;资本金比例较低,对投资公司筹集还款资金形成了巨大的压力;项目投资商业气氛不足,受诸多因素影响,没有有效利用资源优势;风险分配不合理,投资方和贷款人风险过大,加大了融资难度。

由此可以看到,南京地铁建设投融资体制建设还处于摸索阶段,多元化投资渠道还没有建立,城市资源和国有资本的综合效益还没有完全发挥出来,投融资平台还保留着较为明显的政府行为,城市资源的整体整合和开发利用还不到位。但庆幸的是,南京地铁在筹集资金过程中有许多模式可以借鉴,如上海模式、北京模式等,这将大大加快南京融资体制创新改革的步伐。

3.4 南京地铁投融资建议

国务院2005年9月发布的《关于优先发展城市公共交通的意见》明确指出“:要积极探索改革建设、运营和投融资体制,增加投入,促进轨道交通健康发展。”因此,对于南京地铁剩余工程,应积极进行制度创新,吸引社会资本参与建设,扩大社会资本进入的规模。

(1)拓宽筹资思路,促进多元化投融资

在开拓新型融资模式上多做有益的尝试,发挥好政府资金的引导作用和政策的配套保障作用,实现轨道交通资金“借、用、还”的良性循环。对此南京市政府可以以地方财政收入为抵押,发行轨道交通建设专项债券;结合沿线土地开发收益筹集部分资金;积极引进中长期外国政府贷款;通过全部资产整体置换,借壳上市,在国内A股市场发行股票筹集资金。针对不同类型的投资者,应设计不同的引导策略,包括投资工具或投资方式,以引导社会资本投入轨道交通。比如对个人投资者,可以通过发行债券的方式来吸引居民投资;对于机构投资者,除了充分利用商业银行贷款和政策性开发机构的资金外,还应设计一些有吸引力的投资方式。

(2)引入市场机制,降低成本

公开招标或竞争性谈判是地铁项目投融资过程中的核心内容之一。政府部门通过竞争招标确定投资者,中标投资者也通过竞争招标来选择建设商、运营商和维护商。应逐步开放地铁运营及维护市场,加强培育多元化的地铁建设、运营市场,引入市场机制,降低成本。

(3)公平的风险分配是合作关系成功的必要前提

某一种风险应由对其控制能力较高、控制成本较低的一方来承担,这是公认的风险分配的原则。在轨道交通领域内的公私合作关系中,社会投资者投资轨道交通项目能否取得预期收益与两个因素关系最为密切:一是客流量,二是票价。而这两个因素非投资人所能控制,在更大程度上受到政府的调控和管制。因此,政府需要就此给予一定的政策支持,必要时还需分担部分风险。这些相应保障必须在进行市场融资之前有相应完善的措施。需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定,保护双方利益。

(4)地铁沿线土地开发策略

研究表明,城市轨道交通对沿线房地价的增值是明显的,开发商、使用者对轨道交通沿线的房地产市场预期较好。上海地铁1号线通车后,给房地产价格带来明显的变化。地铁口附近地区的房价涨幅在150%以上,广州市的地铁物业比其他物业的价值高20%～30%,有的地方房地产涨幅也在100%～150%。

城市轨道交通建设带来了显著的房地产增值。然而轨道交通发展却面临资金短缺的难题。应当将轨道交通的外部效益转化为轨道交通企业自身的效益,从而吸引国内外私营部门的投资。应系统考虑通过政府优惠条件,使投资商获得沿线物业和房地产开发权。这将是建设投资的重要回报来源,也是吸引投资商、增强融资商信心的保证。借鉴国内外城市轨道交通沿线土地开发策略,结合地铁一号线土地开发经验,笔者认为南京地铁沿线土地开发应注意:地铁网络整体开发;地铁单线沿线土地开发;地铁站点周边土地开发。

(5)制定合理票价,实行保本运营

首先要加强对轨道交通建设和运营的财务审计、成本审计,在此基础上确定轨道交通建设和运营的合理成本,推算出保本票价,结合价格听证制,确定实际的运营票价。

4 结语

政府起主导作用的融资模式已经无法适应社会对轨道交通产品和服务的需要,因此,本文从城市轨道交通投融资的理论出发,介绍了BT模式的基本理论,结合南京市地铁二号线进行了实证分析。为了推进我国城市轨道交通的快速建设,除了通过各级政府投资、银行贷款,还可以在恰当的时机进行不同融资方案的尝试,采用BT、融资租赁等市场融资方式获得轨道交通建设需要的资金。

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来源：《建筑经济》